Quem lê apenas o resumo da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) sobre a obra da Ponte de Guaratuba pode concluir que a discussão se resume aos R$ 14,8 milhões em pagamentos considerados acima do devido pela equipe técnica.

A leitura das 45 páginas do relatório, entretanto, mostra que o principal conflito vai muito além dos valores.

Ao longo do documento, a fiscalização expõe uma divergência jurídica e técnica entre o Departamento de Estradas de Rodagem do Paraná (DER-PR) e a equipe de auditoria sobre a interpretação da Lei nº 14.133/2021, que instituiu o novo regime de licitações e contratos públicos.

De um lado, o DER sustenta que as alterações promovidas durante a execução da obra seguiram critérios técnicos compatíveis com a contratação integrada e respeitaram a matriz de riscos prevista no contrato.

Do outro, o Tribunal afirma que parte dessas alterações modificou justamente a distribuição de riscos originalmente pactuada, resultando em pagamentos que deveriam permanecer sob responsabilidade da empresa contratada.

A divergência aparece nos sete achados da auditoria, mas segue praticamente a mesma lógica em todos eles: a autarquia apresenta uma interpretação da legislação e do contrato; a equipe técnica do Tribunal responde ponto a ponto e mantém integralmente seus entendimentos.

O que é a contratação integrada

Grande parte da discussão gira em torno do modelo de contratação escolhido para construir a Ponte de Guaratuba.

Diferentemente das obras tradicionais, nas quais o poder público entrega um projeto executivo praticamente concluído, a contratação integrada transfere ao vencedor da licitação a responsabilidade de desenvolver os projetos e executar a obra.

Nesse modelo, a chamada matriz de riscos ganha papel central.

Ela funciona como um acordo prévio que estabelece quais situações serão de responsabilidade da Administração Pública e quais deverão ser suportadas pela empresa contratada.

Na prática, quando um problema surge durante a execução da obra, a primeira pergunta deixa de ser quanto ele custa.

A questão principal passa a ser: de quem era o risco previsto no contrato?

É justamente essa resposta que divide o DER e o Tribunal de Contas em praticamente todos os apontamentos da auditoria.

A primeira divergência: quem deveria pagar pelo apoio náutico?

O primeiro exemplo aparece na discussão envolvendo o apoio náutico utilizado durante o alteamento da linha de transmissão de energia.

Para o DER, a necessidade de manter embarcações e equipamentos de apoio decorreu de uma interferência identificada apenas durante a execução da obra.

Segundo a autarquia, tratou-se de um fato extraordinário, relacionado à linha de transmissão, cuja responsabilidade financeira caberia ao Estado.

A equipe técnica do Tribunal interpreta a situação de maneira diferente.

Embora reconheça que o alteamento da linha de transmissão poderia justificar um aditivo contratual, os auditores afirmam que o prolongamento do apoio náutico decorreu apenas da metodologia escolhida para executar o serviço.

Como a matriz de riscos atribui ajustes logísticos e operacionais à contratada, o Tribunal conclui que esse custo não poderia ser transferido ao poder público.

A divergência ilustra um dos principais debates da auditoria: até onde vai a responsabilidade da Administração quando surgem dificuldades durante a execução de uma contratação integrada?

O desconto da licitação também virou disputa jurídica

Outro ponto que evidencia o embate envolve a manutenção do desconto obtido pelo consórcio vencedor durante a licitação.

O Tribunal sustenta que, sempre que novos serviços são incorporados ao contrato, o percentual de desconto originalmente ofertado deve permanecer válido.

Na avaliação da equipe técnica, deixar de aplicar esse desconto altera o equilíbrio econômico-financeiro estabelecido na concorrência pública.

O DER entende que essa interpretação não se aplica automaticamente às contratações integradas.

Segundo a autarquia, esse tipo de contrato possui regras próprias previstas no artigo 133 da Lei nº 14.133, exigindo análise individualizada de cada alteração contratual.

O Tribunal rejeitou esse entendimento.

Para os auditores, os dispositivos que determinam a manutenção do desconto possuem aplicação geral e não deixam margem para interpretações diferentes apenas em razão da modalidade de contratação utilizada.

Essa divergência aparece tanto no Primeiro quanto no Terceiro Termo Aditivo.

O que significa "superfaturamento"?

Talvez o trecho mais emblemático do relatório seja a discussão sobre o uso da palavra superfaturamento.

Em praticamente todas as manifestações apresentadas durante o contraditório, o DER contesta a utilização desse termo pela equipe técnica.

Segundo a autarquia, não haveria enquadramento legal para caracterizar superfaturamento porque os preços questionados seriam compatíveis com aqueles praticados pelo mercado.

O DER também argumenta que a auditoria analisou itens isoladamente, sem considerar o valor global do contrato e as particularidades da contratação integrada.

O Tribunal responde afirmando que a discussão não está centrada em preços acima do mercado.

Segundo a equipe técnica, o conceito adotado decorre do próprio artigo 6º da Lei nº 14.133, que considera superfaturamento também as hipóteses de pagamento indevido, ainda que os preços unitários não estejam acima daqueles praticados no mercado.

Essa diferença conceitual ajuda a explicar por que o DER insiste em negar a existência de superfaturamento enquanto o Tribunal mantém a terminologia em todos os sete achados.

O papel da matriz de riscos

Outro tema recorrente no relatório é a matriz de riscos.

Em diversos momentos, o DER argumenta que determinados fatos supervenientes exigiram adaptações técnicas que deveriam ser suportadas pela Administração Pública.

Os auditores concordam que eventos inesperados podem surgir durante uma obra dessa complexidade.

A divergência aparece quando esses eventos acabam gerando custos relacionados à forma escolhida para executar os serviços.

Segundo o Tribunal, mesmo que um problema não pudesse ser previsto inicialmente, isso não altera automaticamente a distribuição de riscos estabelecida no contrato.

Para a equipe técnica, permitir essa transferência sem respaldo na matriz significaria modificar o equilíbrio contratual definido durante a licitação.

Essa interpretação aparece nas discussões sobre apoio náutico, aterro estaqueado, contenções dos acessos e outros serviços incorporados por meio dos aditivos.

Uma lei recente e interpretações diferentes

A própria defesa do DER reconhece que a Lei nº 14.133 ainda é relativamente recente e que contratos de grande porte celebrados sob o regime de contratação integrada apresentam desafios inéditos para a Administração Pública.

A autarquia observa que ainda existem poucos precedentes consolidados sobre diversos dispositivos da nova legislação e sustenta que suas decisões foram tomadas com base em pareceres técnicos e jurídicos disponíveis durante a execução da obra.

O Tribunal não ignora esse contexto.

Mesmo assim, afirma que a novidade da legislação não autoriza a Administração a modificar a distribuição de riscos prevista contratualmente nem a deixar de aplicar dispositivos expressos da Lei de Licitações.

Um debate que pode ir além da Ponte de Guaratuba

Embora a auditoria trate especificamente da Ponte de Guaratuba, o relatório ultrapassa os limites da obra.

As discussões envolvendo contratação integrada, matriz de riscos, manutenção de descontos licitados e conceito de superfaturamento tendem a servir de referência para outros contratos públicos firmados sob a Lei nº 14.133.

Caso o Tribunal mantenha o entendimento apresentado pela equipe técnica, a decisão poderá influenciar futuras fiscalizações e a forma como aditivos contratuais serão analisados em grandes obras públicas no Paraná.

Enquanto isso, o processo segue em tramitação no TCE.

A equipe técnica propôs a instauração de uma Representação e recomendou a repactuação do contrato da Ponte de Guaratuba para compensar os valores considerados pagos acima do devido.

A palavra final, porém, caberá aos conselheiros do Tribunal, que ainda deverão apreciar as conclusões da auditoria e decidir sobre os encaminhamentos propostos.