Lula terá de negociar com Congresso fortalecido pela direita para governar até 2030

A reeleição de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) no domingo (25) assegurou ao presidente mais quatro anos no Palácio do Planalto, mas não lhe garantiu uma maioria parlamentar. Os resultados oficiais das eleições legislativas mostram que o quarto mandato começará, em 2027, com a oposição fortalecida, especialmente no Senado, e com partidos de centro e centro-direita em posição de negociar os rumos da agenda do governo. O principal obstáculo não será apenas enfrentar o PL, partido de Flávio Bolsonaro, derrotado na disputa presidencial. Lula terá de construir maiorias em um Congresso no qual sua base política mais próxima representa menos de um quarto das cadeiras da Câmara e aproximadamente um quinto do Senado. Levantamento da Gazeta do Paraná, com base nos dados divulgados pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, mostra que as dificuldades vão além da aprovação de projetos. Elas envolvem a disputa pelo comando das comissões, a definição das pautas de votação, a execução das emendas parlamentares e a capacidade do Executivo de impedir alterações em suas propostas.

PL amplia bancada e muda equilíbrio de forças

Na Câmara dos Deputados, o PL elegeu 121 parlamentares, ante 97 em 2022. A legenda ocupará 23,6% das 513 cadeiras e será a maior bancada individual da Casa. A federação formada por PT, PCdoB e PV terá 88 deputados, dos quais 70 pertencem ao PT. Mesmo somando os 15 integrantes eleitos pelo PSB, os 15 da federação PSOL-Rede e os seis do PDT, o campo partidário mais próximo de Lula alcançaria 124 deputados. Esse agrupamento representa 24,2% da Câmara e está muito distante dos 257 votos necessários para formar maioria absoluta. A conta, porém, não equivale a uma bancada governista oficialmente constituída. Trata-se de um conjunto de legendas com maior proximidade política com o presidente, cuja atuação poderá variar de acordo com cada proposta. 

O avanço do PL é ainda mais expressivo no Senado. Após as eleições e as substituições decorrentes das disputas estaduais, a legenda deverá ocupar 29 das 81 cadeiras. O PT terá dez senadores. Acrescentando os quatro do PSB, um do PDT e um da Rede, chega-se a um grupo de 16 parlamentares, menos de um quinto da Casa. O PL, sozinho, terá quase o dobro desse número e ficará a apenas quatro votos de reunir os 33 senadores suficientes para impedir a aprovação de uma proposta de emenda à Constituição, mesmo que todos os demais parlamentares votem favoravelmente. Isso não significa que a oposição controlará automaticamente o Senado, mas demonstra que a negociação com outras legendas será indispensável até mesmo para alterações constitucionais que tenham amplo apoio.

Centrão terá peso decisivo na Câmara

Enquanto PL e PT representam os dois principais polos da disputa política, o conjunto de partidos tradicionalmente associado ao Centrão terá papel determinante na formação das maiorias parlamentares. A federação União Progressista, formada por União Brasil e PP, elegeu 87 deputados. O PSD terá 43, o Republicanos 41, o MDB 36 e o Podemos 27. Somadas, essas cinco forças partidárias ou federações reunirão 234 deputados, equivalentes a 45,6% da Câmara. O número evidencia o poder de negociação desse campo político. Se atuarem em conjunto, essas legendas poderão ser decisivas para aprovar ou rejeitar projetos, definir a distribuição de cargos parlamentares e influenciar a agenda do Executivo.

É importante observar, entretanto, que Centrão não corresponde a um partido, uma federação ou uma bancada única. A expressão reúne legendas de comportamento heterogêneo, com posições diferentes em temas econômicos, sociais e institucionais. Por isso, somar suas cadeiras não significa afirmar que todos votarão juntos ou necessariamente contra Lula. O desafio presidencial será justamente negociar com partidos que podem apoiar projetos do governo em determinadas áreas e se alinhar à oposição em outras. O MDB, o PSD, o Republicanos e a federação União Progressista estarão entre os interlocutores mais relevantes dessas negociações.

Aprovar uma PEC exigirá alianças muito além da base governista

As dificuldades tornam-se especialmente claras quando se observam os quóruns exigidos para alterar a Constituição. Uma proposta de emenda constitucional precisa ser aprovada em dois turnos na Câmara, com pelo menos 308 votos favoráveis em cada votação, e em dois turnos no Senado, com no mínimo 49 votos. Se Lula obtiver apoio integral dos 124 deputados do agrupamento partidário mais próximo de seu governo, ainda precisará conquistar outros 184 votos para aprovar uma PEC. No Senado, partindo de um conjunto de 16 parlamentares, seriam necessários mais 33 votos.

Projetos de lei complementar também exigem maiorias elevadas: pelo menos 257 votos na Câmara e 41 no Senado. Já projetos de lei ordinária, em regra, dependem de maioria simples dos votos, desde que esteja presente a maioria absoluta dos integrantes da respectiva Casa. Na prática, mudanças constitucionais, alterações tributárias e reformas estruturais estarão sujeitas a negociações mais amplas do que as necessárias para projetos de menor complexidade. Além de buscar votos para aprovar iniciativas, o governo precisará considerar a possibilidade de o Congresso modificar significativamente o conteúdo das propostas antes da votação final.

Presidências e comissões poderão determinar o andamento dos projetos

O resultado eleitoral também terá impacto na distribuição de poder dentro do Legislativo. As presidências da Câmara e do Senado, cujas novas eleições ocorrerão no início da legislatura de 2027, exercem influência direta sobre a organização dos trabalhos e sobre o andamento das matérias. Na Câmara, a presidência tem papel central na definição da pauta do Plenário, enquanto os líderes partidários participam das articulações que determinam quais propostas avançam e em quais condições. Outro ponto de disputa será o controle das comissões permanentes.

Os colegiados analisam projetos antes da votação em Plenário, elaboram pareceres, promovem audiências públicas e fiscalizam políticas do Poder Executivo. Algumas propostas podem ser aprovadas conclusivamente nas comissões, sem necessidade de votação pelo conjunto dos deputados, ressalvadas as hipóteses de recurso e outras exigências regimentais. As vagas são distribuídas de acordo com a proporcionalidade das bancadas e dos blocos parlamentares. Os maiores agrupamentos terão, portanto, maior influência sobre a composição dos colegiados e a escolha de suas presidências. Entre os espaços especialmente relevantes estarão as comissões de Constituição e Justiça, Finanças e Tributação, Fiscalização Financeira e Controle e aquelas responsáveis por temas como segurança pública, trabalho, saúde e educação. 

No Senado, comissões como a de Constituição, Justiça e Cidadania e a de Assuntos Econômicos também poderão exercer papel decisivo. Os presidentes e integrantes dos colegiados para 2027 ainda dependerão das negociações e eleições internas. Portanto, não é possível afirmar antecipadamente que determinada comissão ficará sob o comando do PL, do PT ou de qualquer outra legenda. Mas o fortalecimento das maiores bancadas aumenta seu poder de reivindicar esses espaços.

Emendas parlamentares: disputa por recursos pode chegar a R$ 57,5 bilhões

Uma das questões mais sensíveis nas relações entre Lula e o novo Congresso será a administração do Orçamento federal. Segundo estimativa divulgada pela Câmara dos Deputados em setembro, as emendas parlamentares ao Orçamento de 2027 poderão alcançar R$ 57,5 bilhões. Trata-se de uma projeção, e não de um montante definitivamente aprovado. As emendas permitem aos congressistas influenciar a destinação de recursos federais para municípios, estados, obras, equipamentos e serviços públicos, principalmente na área da saúde.

Parte dessas despesas tem execução obrigatória, respeitadas as condições constitucionais e legais. Isso reduz a liberdade do Executivo para reorganizar a aplicação de determinadas parcelas do orçamento. Ao mesmo tempo, a execução das emendas envolve regras, procedimentos administrativos e limites fiscais que frequentemente são objeto de negociação e conflito entre os Poderes. Para um governo sem maioria parlamentar previamente assegurada, a distribuição de recursos e a definição de prioridades orçamentárias assumem importância ainda maior. 

O tema também está submetido ao acompanhamento do Supremo Tribunal Federal. Em setembro, o ministro Flávio Dino determinou que governo e Congresso apresentassem proposta para estabelecer um identificador único das emendas, permitindo acompanhar os recursos desde a indicação parlamentar até sua execução. A exigência de transparência e rastreabilidade acrescenta uma dimensão institucional à disputa: Executivo e Legislativo terão de compatibilizar seus interesses políticos com as determinações judiciais e as regras de controle do dinheiro público. O Orçamento de 2027 já está em tramitação por meio do PLN 24/2026, mas sua votação e eventuais mudanças deverão influenciar diretamente as condições fiscais encontradas pelo presidente no início do novo mandato.

Economia, segurança e gastos públicos concentram possíveis conflitos

A composição do Congresso indica que algumas áreas poderão reunir divergências particularmente relevantes entre o Executivo e diferentes setores do Legislativo. Na economia, o principal foco será a conciliação entre a manutenção dos programas sociais, as despesas obrigatórias, o cumprimento das metas fiscais e a necessidade de investimentos. Mudanças tributárias, propostas de aumento de arrecadação, revisões de benefícios fiscais e eventuais alterações nas regras de controle das despesas poderão enfrentar resistência de parlamentares ligados a setores empresariais, ao agronegócio e a bancadas favoráveis à redução da intervenção estatal.

Na segurança pública, o debate sobre endurecimento penal, competências da União e dos estados, atuação das forças policiais e financiamento do sistema de segurança tende a provocar disputas sobre a extensão das mudanças legislativas. Também poderão surgir divergências em matérias ambientais e fundiárias, especialmente envolvendo licenciamento, fiscalização, regularização de propriedades e políticas de proteção dos biomas. No campo trabalhista, o novo mandato encontrará a necessidade de regulamentar e acompanhar os efeitos da Emenda Constitucional 141/2026, promulgada em 16 de outubro, que estabeleceu a transição do fim da escala 6x1 e a redução progressiva da jornada semanal para 40 horas.

Embora a alteração constitucional já tenha sido aprovada, seus efeitos sobre a organização das atividades econômicas e eventuais medidas complementares ainda poderão produzir disputas entre governo, empregadores e parlamentares. As reformas administrativas, a organização das carreiras públicas e novas despesas permanentes também dependerão de negociações em um ambiente de restrição orçamentária. A existência desses temas na agenda não significa que já haja uma posição fechada de todas as bancadas para 2027. O comportamento dos parlamentares dependerá dos textos apresentados, das negociações e das circunstâncias de cada votação.

Oposição terá instrumentos para fiscalizar e pressionar o governo

Além de interferir diretamente nas votações, o crescimento do PL e de outras legendas de oposição amplia o número de parlamentares disponíveis para ações de fiscalização. Deputados e senadores poderão apresentar requerimentos de informação, convocar ou convidar autoridades nos termos regimentais, propor audiências públicas, buscar a criação de comissões parlamentares de inquérito e questionar decisões administrativas. Esses instrumentos não dependem necessariamente de a oposição reunir votos suficientes para aprovar uma PEC ou um projeto de lei.

A instalação de CPIs, por exemplo, possui requisitos constitucionais próprios, incluindo assinaturas de um terço dos integrantes da Casa, prazo determinado e fato específico a investigar. Na Câmara, isso equivale a 171 assinaturas. No Senado, são necessárias 27. A bancada projetada de 29 senadores do PL ultrapassa, sozinha, o requisito numérico de assinaturas para requerer uma CPI no Senado, embora a efetiva instalação e funcionamento dependam do cumprimento das demais condições constitucionais e regimentais. O dado revela uma mudança importante na capacidade institucional de fiscalização da oposição.

Primeira disputa será pela organização do próprio Congresso

Antes mesmo de votar as principais propostas do quarto mandato, Lula terá pela frente uma etapa decisiva: a formação das alianças que comandarão o Legislativo a partir de fevereiro de 2027. As eleições das Mesas Diretoras, a constituição dos blocos e a distribuição das comissões indicarão quais partidos terão maior capacidade de interferir na pauta e negociar com o Palácio do Planalto. É nessa etapa que o peso eleitoral do PL e das legendas de centro e centro-direita se converterá, ou não, em controle efetivo dos espaços de decisão. A composição escolhida nas urnas já está praticamente definida. O alinhamento político que surgirá dela, não.

Essa distinção será fundamental para compreender o novo mandato. O presidente não precisa transformar todos os parlamentares do Centrão em integrantes permanentes de sua base para conseguir aprovar projetos. Mas dependerá de apoio externo aos partidos mais próximos do governo, em especial nas votações de maior exigência. Os resultados de outubro mostram que Lula continuará com a capacidade constitucional de apresentar propostas, negociar acordos e exercer as prerrogativas do Executivo. O que não terá é uma maioria legislativa própria capaz de assegurar previamente a aprovação de sua agenda. O quarto mandato começará, portanto, sob uma condição política objetiva: a vitória presidencial não se traduziu em controle do Congresso, e a governabilidade dependerá da construção de maiorias que poderão mudar de uma votação para outra.