O modelo brasileiro de concessões está prestes a entrar em uma nova fase. Depois de três décadas de mudanças, o setor passou de uma lógica em que o particular assumia boa parte dos riscos para um sistema cada vez mais baseado em compartilhamento de responsabilidades entre empresas e poder público. Agora, o Projeto de Lei 2.373/2025 pretende colocar parte dessa evolução dentro da legislação geral. As informações são da CNN.

A justificativa é conhecida: contratos de concessão podem durar décadas, enquanto economia, demanda, tecnologia, legislação e até condições climáticas mudam em ritmo muito mais rápido. O problema é que, quando as previsões dão errado, a conta raramente desaparece. Ela pode virar tarifa, aporte público, reequilíbrio contratual ou, no pior cenário, deterioração do serviço.

A Lei 8.987/1995 consolidou as concessões comuns no país. O modelo funciona melhor quando existe demanda suficiente para financiar a operação por meio das tarifas. Só que essa equação começa a desandar quando o serviço precisa ser barato para o usuário, mas exige investimentos elevados.

É aí que aparece uma das contradições do modelo. A concessionária precisa obter retorno para justificar o investimento e assumir riscos, enquanto o poder público cobra modicidade tarifária e qualidade. Em setores com pouca demanda, como algumas rodovias, sistemas de transporte e determinados serviços públicos, depender exclusivamente da tarifa pode tornar o negócio pouco atraente.

Foi justamente para enfrentar parte dessas limitações que surgiram as Parcerias Público-Privadas (PPPs), em 2004. Na concessão patrocinada, o dinheiro pago pelo usuário é complementado pelo governo. Na administrativa, a remuneração vem essencialmente do poder público. A lógica é simples: se a tarifa não sustenta o serviço, o Estado entra com recursos.

Na prática, porém, a história das concessões mostra que o problema não termina quando o contrato é assinado. Pelo contrário. É durante os anos de execução que começam a aparecer as fragilidades de projeções feitas no papel.

Uma rodovia pode ter menos veículos do que o previsto. O custo de uma obra pode disparar. Uma mudança regulatória pode criar novas obrigações. Um licenciamento pode atrasar. Uma desapropriação pode não sair. O governo pode atrasar pagamentos. E, em contratos que chegam a 20, 30 ou 35 anos, seria quase ingenuidade imaginar que tudo permanecerá como previsto no dia da assinatura.

A resposta encontrada nos últimos anos foi aproximar cada vez mais o poder concedente e as concessionárias. A Lei 13.448/2017 criou mecanismos de prorrogação e relicitação em determinadas concessões federais. Já a Lei 14.133/2021 reforçou instrumentos como matrizes de risco, soluções consensuais de conflitos e diálogo competitivo.

O Tribunal de Contas da União também passou a participar de negociações para tentar solucionar contratos problemáticos antes que eles terminem em uma disputa interminável ou na interrupção do serviço.

É justamente nesse ambiente que surge o PL 2.373/2025. A proposta pretende permitir que contratos em crise sejam recuperados antes de chegarem ao ponto de ruptura. Em vez de esperar a concessionária quebrar, abandonar investimentos ou chegar à caducidade, a ideia é criar mecanismos para reorganizar a relação contratual.

A proposta faz sentido do ponto de vista da continuidade dos serviços. Afinal, uma concessão problemática não é apenas um problema empresarial. Se uma empresa responsável por uma rodovia, aeroporto, transporte público ou serviço essencial entra em colapso, quem sofre as consequências é o usuário.

Mas existe um ponto incômodo nessa evolução: quanto mais o Estado precisa entrar para salvar contratos privados, mais difícil fica sustentar a velha ideia de que o negócio é essencialmente um empreendimento “por conta e risco” da concessionária.

O discurso da transferência de responsabilidades para a iniciativa privada perde força quando os contratos precisam ser reequilibrados, renegociados, prorrogados ou socorridos diante de dificuldades financeiras. Em muitos casos, o risco continua privado enquanto tudo funciona, mas passa a ser parcialmente público quando a conta não fecha.

Também há um problema de demora. Pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro podem levar anos para serem analisados. Nesse intervalo, a empresa continua obrigada a prestar o serviço, enquanto investimentos podem ser adiados e dívidas acumuladas. Quando a solução finalmente chega, o valor necessário para recuperar o contrato pode ser ainda maior.

Nas PPPs, existe outro risco: a capacidade de pagamento do próprio governo. Contratos de longo prazo atravessam diferentes administrações e ciclos econômicos. Se o poder público atrasa pagamentos ou oferece garantias consideradas frágeis, o risco aumenta e tende a aparecer no preço cobrado pelas empresas interessadas.

O futuro das concessões, portanto, parece menos ligado à simples transferência de serviços públicos para empresas privadas e mais à capacidade de administrar contratos complexos durante décadas. O desafio será encontrar um equilíbrio em que o Estado não assuma todos os riscos, mas também não espere a crise chegar para descobrir que a interrupção do serviço custará muito mais caro.

O PL 2.373/2025 tenta justamente criar essa espécie de “plano de recuperação” para concessões em dificuldade. A questão é saber se ele servirá para preservar serviços públicos e investimentos ou se acabará funcionando como mais uma porta para socializar prejuízos de contratos que, originalmente, deveriam ser sustentados pela lógica privada.

No fim das contas, modernizar as concessões não significa apenas criar mecanismos para salvar contratos. Significa também melhorar a qualidade dos estudos, distribuir riscos de maneira realista, fiscalizar os compromissos e cobrar eficiência de quem recebe o direito de explorar um serviço público. Caso contrário, muda-se a lei, mas permanece a velha lógica: quando dá lucro, é negócio privado; quando dá problema, a solução chega ao bolso do Estado — e, consequentemente, ao do contribuinte.